今年政府工作報告對這一決策再次作出強(qiáng)調(diào)，“推動能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變，完善減污降碳激勵約束政策，加快形成綠色生產(chǎn)生活方式。”
碳排放強(qiáng)度定義：
碳排放強(qiáng)度又叫碳強(qiáng)度（Carbon Intensity），是指每單位國民生產(chǎn)總值所帶來的二氧化碳排放量，即碳排放強(qiáng)度=碳排放量/GDP。該指標(biāo)主要是用來衡量一國經(jīng)濟(jì)同碳排放量之間的關(guān)系，如果一國在經(jīng)濟(jì)增長的同時，每單位國民生產(chǎn)總值所帶來的二氧化碳排放量在下降，那么說明該國就實現(xiàn)了一個低碳的發(fā)展模式。與整體碳排放目標(biāo)不同，碳排放強(qiáng)度目標(biāo)是一個相對指標(biāo)，即相對于經(jīng)濟(jì)增長來說，碳排放會增加或減少多少；而整體碳排放目標(biāo)是一個絕對的指標(biāo)，是一個國家在一定的時間里碳排放量應(yīng)控制在什么水平。
未來，碳排放總量和強(qiáng)度將成中央對地方考核的重要指標(biāo)。那各省碳排放總總量和強(qiáng)度是怎樣計算的呢？各省配額怎樣、如何進(jìn)行碳排放減排呢？如何與能耗雙控進(jìn)行銜接呢？
1、各省碳排放總量界定：
目前所談的“碳”實際上就是指溫室氣體。IPCC 2006年指南給出了溫室氣體排放源的部門和類別，包括能源、工業(yè)過程和產(chǎn)品使用（IPPU）、農(nóng)業(yè)林業(yè)和其他土地利用（AFOLU）、廢棄物四個部門。每個部門下又包含若干個子類別。如能源部門包括燃料燃燒和燃料的逃逸排放兩個子類；工業(yè)過程和產(chǎn)品使用（IPPU）包括采礦業(yè)、化學(xué)工業(yè)、金屬工業(yè)、電子工業(yè)、其他生產(chǎn)、碳鹵化合物和六氟化硫生產(chǎn)、碳鹵化合物和六氟化硫的消費等等；農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他土地利用部門（AFOLU）包括畜牧、土地、土地上累積源等；廢棄物部門包括固體廢棄物填埋處理、生物處理、焚燒和露天燃燒、廢水處理等等。
國家、省、企業(yè)“碳”的量方法和原則
明確“雙碳”的碳所涵蓋的氣體和主要排放源之后，如何量化碳排放就成為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的關(guān)鍵。量化“雙碳”的碳在不同層面上的方法是不一樣的，所考慮的范圍和關(guān)注的重點也有差異。
1）國家層面“碳”排放計算
按照1999年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）有關(guān)會議的決議（FCCC/CP/1999/7），締約方應(yīng)利用《1996年IPCC國家溫室氣體清單指南（修訂版）》，對《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體人為排放源和匯進(jìn)行計算，提出用溫室氣體全球增溫潛勢（GWP）來衡量各國溫室氣體總排放量。2013年聯(lián)合國第9次氣候變化峰會要求UNFCCC附件一所列締約方使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》，并鼓勵使用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南的2013年補(bǔ)充版：濕地》，并使用《IPCC第四次評估報告》提出的溫室氣體100年全球增溫潛勢。在《巴黎協(xié)定》全球氣候治理體系下，非附件一締約方將于2024年全面啟用《2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》計算各國國家溫室氣體清單，提交連續(xù)的年度溫室氣體排放清單。目前最新的國家溫室氣體清單指南是IPCC組織全球科學(xué)家對2006年指南進(jìn)行修訂和完善后的《2019年精細(xì)化2006年IPCC國家溫室氣體清單指南》。
IPCC 2006年指南涵蓋了人為“碳”排放的主要源，并充分考慮了部門之間的交叉、重復(fù)，給出了解決跨部門的交叉、重復(fù)的計算和報告方法，以避免重復(fù)計算和漏算。
2）省級層面“碳”排放計算
國家發(fā)展和改革委員會（NDRC）于2010年組織有關(guān)部門和研究單位以IPCC清單指南基礎(chǔ)，編制了《省級溫室氣體排放清單編制指南（試行）》，該指南被廣泛地應(yīng)用于省級和地方層面溫室氣體清單的計算，為地方制定溫室氣體控制方案和達(dá)峰路徑設(shè)計提供了技術(shù)支持。在省級清單編制過程中，電力行業(yè)的“碳”排放是最最主要的排放源，考慮電力生產(chǎn)和消費存在區(qū)域性的差異，基于區(qū)域間公平的思考，省級清單指南中特別增加了與電力調(diào)入調(diào)出有關(guān)的二氧化碳排放量計算方法。電力調(diào)入調(diào)出產(chǎn)生的溫室氣體排放時省級溫室氣體排放重要的信息內(nèi)容，對一個地區(qū)制定碳減排政策和措施具有明確的指導(dǎo)意義。
根據(jù)中國碳排放數(shù)據(jù)庫（CEADs）2018年數(shù)據(jù)，全國31個省（市、自治區(qū)）具有差異顯著的碳排放空間分布：
◆總量差異：河北、山東、江蘇、內(nèi)蒙古、廣東排名前五，排放總量全部超過5億噸，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤，為域外提供大量高載能產(chǎn)品；福建全國排名16，排放總量為2.61億噸、低于全國平均水平。
◆強(qiáng)度差異：全國碳排放強(qiáng)度為1152千克/萬元，寧夏、內(nèi)蒙古、山西、新疆、河北排名居前五，北京、上海、廣東、浙江、福建居后五；福建排名居倒數(shù)第5，強(qiáng)度676、為全國均值的58.7%。
◆壓力差異：河北、內(nèi)蒙古、山東等總量、強(qiáng)度雙高的省份，控碳工作壓力大；北京、上海、福建等總量、強(qiáng)度雙低的省份，控碳工作壓力較?。唤K、廣東、浙江等總量高、強(qiáng)度低的省份，由于排放體量大，控碳工作同樣面臨挑戰(zhàn)（
3）企業(yè)層面“碳”排放計算
在清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）資金支持下，國家發(fā)展和改革委員會在2013年至2015年間先后分三批編制公布了針對24個行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南，為開展企業(yè)層面溫室氣體核算提供技術(shù)支持。2015年國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》及發(fā)電、鋼鐵、民航、化工等10個重點行業(yè)的企業(yè)溫室氣體排放核算和報告要求的國家標(biāo)準(zhǔn)，并于2016年6月1日起實施，為解決溫室氣體核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一提供了幫助。隨著碳市場的正式啟動，企業(yè)層面的“碳”排放量化方法突顯重要，亟需開發(fā)服務(wù)于碳市場的碳排放核算方法和報告指南。
4） 工作范圍要清晰、明確
我國力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動構(gòu)建人類命運共同體的必然選擇。目前國內(nèi)上下齊動，圍繞碳達(dá)峰碳中和開展大量的工作。
地方、行業(yè)和企業(yè)在設(shè)計碳達(dá)峰碳中和路徑時首先要明確邊界，包括地理區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)涵蓋的范圍，界定清晰區(qū)域間、行業(yè)間和企業(yè)上下游關(guān)系。IPCC指南給出的計算方法是基于國家地域內(nèi)所有部門的排放，不存在省、市縣區(qū)域間的跨界和交叉性問題。但是，在設(shè)計地方、行業(yè)和企業(yè)的達(dá)峰行動方案、碳中和路徑時，必須考慮區(qū)域間的交叉性關(guān)系，上下游間的關(guān)系。比如在化石能源消耗大省和外購電力比例高的地區(qū)，進(jìn)行碳排放計算時必須考慮直接排放和間接排放的問題，同時還必須考慮電力、熱力等的跨區(qū)域輸送關(guān)系，界定清晰其邊界和相互關(guān)系。
此外，在設(shè)計碳達(dá)峰行動方案和碳中和路徑時，應(yīng)該明確碳包含哪些氣體，涵蓋哪些排放源。目前我國碳達(dá)峰明確是指來自能源和工業(yè)過程的二氧化碳，未來碳中和路徑設(shè)計是否涵蓋所有的溫室氣體，是否包括所有的排放源還需進(jìn)一步明確。
因此，明確邊界和范圍是開展“雙碳”工作的首要工作。
5）計算方法要規(guī)范、統(tǒng)一
通過頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)作，構(gòu)建一整套結(jié)合了國際公約要求和國內(nèi)實際的溫室氣體排放量核算指南勢在必行。特別要強(qiáng)化與IPCC指南的銜接，確保核算的國家總量與基于IPCC指南計算的國家清單不存在較大差異。目前亟需修訂《省級溫室氣體排放清單編制指南》，IPCC指南最新成果充分銜接，結(jié)合中國實際情況修訂和完善省級清單指南，同時抓緊制定和出臺重點行業(yè)溫室氣體核算方法和報告指南，為地方和企業(yè)制定減排路徑設(shè)置和政策選擇提供基礎(chǔ)。
6）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要透明、完整
碳達(dá)峰和碳中和是未來40年乃至更長時期我國一項重要的工作，在制定相關(guān)政策措施等方面必須考慮連續(xù)、一致。這就要求在核算具體范圍內(nèi)的溫室氣體排放時保持時間序列的連續(xù)性，確保核算方法、數(shù)據(jù)來源、假設(shè)條件等均要清晰、透明、全面。因此，亟需構(gòu)建一個統(tǒng)籌各個相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，服務(wù)于碳排放核算的完整的、標(biāo)準(zhǔn)化的、可動態(tài)更新的數(shù)據(jù)共享平臺，該平臺將有助于掌握溫室氣體真實排放情況，挖掘減排潛力，助力實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)和碳中和愿景，使得國家級排放清單和省級排放清單能夠有效銜接，做到國內(nèi)工作助力國際談判。
7）工作隊伍要穩(wěn)定、專業(yè)
穩(wěn)定的、專業(yè)的研究團(tuán)隊對開展碳達(dá)峰碳中和工作十分重要。加強(qiáng)碳達(dá)峰碳中和能力建設(shè)刻不容緩，建議通過加強(qiáng)地方和企事業(yè)單位的應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)，經(jīng)過系統(tǒng)地培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，形成一只專業(yè)性強(qiáng)、穩(wěn)定性好的專業(yè)化研究團(tuán)隊，專門負(fù)責(zé)為地方和企事業(yè)決策者提供技術(shù)支撐，依靠透明、完整的數(shù)據(jù)，結(jié)合統(tǒng)一規(guī)范的工作方法將對碳達(dá)峰碳中和路徑行動方案的制定和實施，起到積極推進(jìn)的作用，助力地方和部門落實碳達(dá)峰目標(biāo)，實現(xiàn)碳中和愿景。
二、碳排放強(qiáng)度：
1.碳排放強(qiáng)度定義
碳排放強(qiáng)度又叫碳強(qiáng)度（Carbon Intensity），是指每單位國民生產(chǎn)總值所帶來的二氧化碳排放量，即碳排放強(qiáng)度=碳排放量/GDP。該指標(biāo)主要是用來衡量一國經(jīng)濟(jì)同碳排放量之間的關(guān)系，如果一國在經(jīng)濟(jì)增長的同時，每單位國民生產(chǎn)總值所帶來的二氧化碳排放量在下降，那么說明該國就實現(xiàn)了一個低碳的發(fā)展模式。與整體碳排放目標(biāo)不同，碳排放強(qiáng)度目標(biāo)是一個相對指標(biāo)，即相對于經(jīng)濟(jì)增長來說，碳排放會增加或減少多少；而整體碳排放目標(biāo)是一個絕對的指標(biāo)，是一個國家在一定的時間里碳排放量應(yīng)控制在什么水平。
2、碳排放強(qiáng)度內(nèi)容介紹
1998年，中國簽署了《京都議定書》，承諾制定國家及區(qū)域?qū)用娴臏p排方案，合作促進(jìn)減排技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用，加強(qiáng)人才培訓(xùn)與國際人才交流。在2009年的哥本哈根世界氣候大會上，中國首次作出量化減排目標(biāo)承諾，即到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量（碳排放強(qiáng)度）較2005年下降40%~45%。
（一）各國家/地區(qū)碳排放強(qiáng)度對比
根據(jù)各個國家和地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程不同大致分為兩個陣營，一個是工業(yè)化發(fā)達(dá)國家，以美國、英國、德國等為首，普遍在20世紀(jì)30年代率先到達(dá)碳排放強(qiáng)度峰值，且這些工業(yè)化發(fā)達(dá)國家碳排放強(qiáng)度普遍在一般在2~3kgCO?/IntGK＄之間。另一個是以中國、印度、巴西等為首的新興經(jīng)濟(jì)體國家，普遍在20世紀(jì)90年代達(dá)到峰值，主要新興經(jīng)濟(jì)體國家碳排放強(qiáng)度峰值都較小，一般在0.5~2kgCO?/IntGK＄之間。我國有兩個峰值年，第一峰值年為1960年、第二峰值年為1978年。
（二）我國碳排放強(qiáng)度的現(xiàn)狀
1、能源效率。能源效率在一定程度上代表技術(shù)進(jìn)步，近20年我國無論在物理節(jié)能等硬性技術(shù)方面，還是管理體制等軟性技術(shù)方面都有較大的改進(jìn)，這正是近年來我國能源效率提高的主要原因。按照能源效率在我國碳排放強(qiáng)度變化中起到的作用來判斷，在未來五十年內(nèi)能源效率因素還會是我國碳減排的主要原因，因此我國在后續(xù)的減排工作中還要繼續(xù)重視能源效率的提高；
2、能源結(jié)構(gòu)。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整對我國碳排放強(qiáng)度有影響，這主要是由于近20年煤炭占能源總消耗比重居高不下，能源結(jié)構(gòu)沒有實質(zhì)性變化，因此我國通過控制煤炭比重，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)節(jié)能減排具有較大潛力；
3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這些年來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一直對我國碳排放強(qiáng)度的降低有著阻礙作用，這主要是由于這些年來我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整沒有達(dá)到低碳化發(fā)展要求，高能耗工業(yè)行業(yè)的崛起使第二產(chǎn)業(yè)比重增加，在總體碳排放強(qiáng)度的權(quán)重和影響力增大，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素對碳排放強(qiáng)度降低表現(xiàn)為阻礙作用。
三、如何銜接：國務(wù)院“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案要求要優(yōu)化和完善能耗“雙控”系統(tǒng)，加強(qiáng)能耗“雙控”政策與碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接。那么，如何促使能源“雙控”政策與“雙碳”目標(biāo)任務(wù)銜接？本文擬從能耗“雙控”及其政策出發(fā)，強(qiáng)調(diào)打通用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理，并積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變工作。從能耗雙控及其政策說起
能源消費強(qiáng)度和總量雙控（又稱能耗“雙控”）是黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性安排，是推動實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的重要抓手。
國際能源署將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的主要途徑。能源活動產(chǎn)生的二氧化碳排放是我國二氧化碳排放的主體。能耗“雙控”是實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國要如期實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，就必須在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實現(xiàn)碳達(dá)峰，并為實現(xiàn)碳中和愿景打下堅實基礎(chǔ)。
如期實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是一場硬仗，制度設(shè)計上需要先立后破和強(qiáng)有力的保障措施。經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《完善能源消費強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號）提出了一系列深化能耗“雙控”機(jī)制改革的舉措，包括推行用能指標(biāo)市場化交易、建立用能預(yù)算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強(qiáng)烈的政策信號。同時，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施：
1、在部門分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計核算和協(xié)調(diào)推進(jìn)等措施。
2、在預(yù)警調(diào)控方面，提出了完善重點用能單位能源利用狀況報告制度、發(fā)布能耗“雙控”目標(biāo)完成情況“晴雨表”等措施。
3、在能力建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、能源計量和統(tǒng)計等支撐，健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落實情況的監(jiān)督檢查。
打通用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理
2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2016〕74號），其中第12條提出了“重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標(biāo)，對用能實行年度預(yù)算管理”的要求。2021年，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強(qiáng)度和總量雙控制度方案》，提出了“推動地方實行用能預(yù)算管理”“建立用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案。”的具體要求。這兩個文件都指向要做好用能預(yù)算管理基礎(chǔ)工作。但是，為了更好地與“雙碳”目標(biāo)銜接，需要把用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理打通、融合，形成一體化的管理模式。
該一體化管理模式的意義在于：
1、通過用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理的打通和融合，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供能源消費“雙控”和“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的決策依據(jù)和管理依據(jù)。
2、通過對企業(yè)用能及碳排放測算和預(yù)算，產(chǎn)生基于企業(yè)發(fā)展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預(yù)算管理一體化模式。
3、這種一體化管理模式是企業(yè)主動融入能源消費“雙控”和“雙碳”目標(biāo)管理的有效載體，可以為行業(yè)的節(jié)能低碳發(fā)展提供示范。
這種一體化管理模式的主要內(nèi)容如下：
1、分析和預(yù)算、確定管理方案。對企業(yè)上一個周期能源消費的強(qiáng)度和總量、碳排放強(qiáng)度和總量進(jìn)行分析研判，對未來一個周期的能源消費、碳排放的指標(biāo)進(jìn)行測算和預(yù)算，并確立管理策略和管理措施。
2、圍繞預(yù)算目標(biāo)、實施動態(tài)監(jiān)管。根據(jù)預(yù)算管理確定的目標(biāo)，具體確定年度能源消費“雙控”和“雙碳”管理目標(biāo)，并實行年度為時間單位（也進(jìn)一步細(xì)化）的統(tǒng)計對標(biāo)和反饋調(diào)整的動態(tài)管理。
積極開展能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變工作
近日，中共中央政治局就努力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過程，提出要進(jìn)一步完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系，推動能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。
2022年政府工作報告提出有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作和推進(jìn)能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”。在能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，各級政府與相關(guān)部門需要認(rèn)識到實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，盡早規(guī)劃、精準(zhǔn)施策，多措并舉地推動能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變，從而為更好地實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)奠定堅實基礎(chǔ)。
綜合來看，推動能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”，需要做好以下兩方面重要工作：
1、加快建立全面科學(xué)的碳排放核算體系。
隨著政府工作目標(biāo)逐步從能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”，及時、準(zhǔn)確地監(jiān)測與獲取碳排放信息，有助于各界及決策部門準(zhǔn)確研判各地區(qū)、各行業(yè)和各部門的碳排放真實情況。近年來，盡管碳排放核算體系的構(gòu)建與完善取得了長足的進(jìn)步，但仍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不可靠、核算方法不統(tǒng)一和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等多重問題。
2、因地制宜，采取差異化舉措穩(wěn)步推進(jìn)能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”。
如何科學(xué)合理地分配碳“雙控”指標(biāo)，成為決策部門優(yōu)先考慮的重要問題。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源環(huán)境存在較大差異，各地區(qū)的碳達(dá)峰碳中和之路不能整齊劃一。在碳“雙控”指標(biāo)分配方面，需要緊密結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。
